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La governance zoppa dell’euro: regole e discrezionalità
PierGiorgio Gawronski – Old Continent – 26/10/2015
Gli effetti negativi delle politiche economiche depressive europee si ripercuotono in questi mesi anche sui migranti, il cui assorbimento è reso ancor più difficile dall’elevata disoccupazione. Con tassi d’interesse così bassi, bisognerebbe senza indugio varare un grande piano d’investimenti infrastrutturali e mettere tutti al lavoro. Ma chi pensa di affrontare la crisi economica con “più Europa” ha a disposizione una sola proposta organica, una sola visione: quella tedesca. I critici dell’ortodossia non riescono ancora a presentare sui tavoli europei una visione alternativa, limitandosi ad avanzare idee frammentate o a reagire al margine alle proposte di Berlino e Francoforte (spesso in sintonia) nei summit europei con richieste di piccole modifiche, presentate poi al pubblico come epiche battaglie diplomatiche. Quali limiti politici e culturali impediscono al fronte riformista di proporre una visione alternativa dell’eurozona?
Innanzitutto, alla richiesta tedesca di irrigidire le regole vigenti (depoliticizzandole del tutto) si replica, come ha fatto tra gli altri Romano Prodi (su Il Messaggero del 9 agosto 15), rivendicando un maggiore ruolo della “politica”; cioè più flessibilità caso per caso. Ma la forza della legge – “uguale per tutti” – è sempre stata il principio democratico fondamentale a tutela dei più deboli, l’argine alle prevaricazioni dei potenti di ogni tempo e latitudine. Al ministro delle Finanze Wolfgang Schäuble bisognerebbe dunque rispondere chiedendo regole più rigide, benché radicalmente diverse da quelle di Maastricht. Limitarsi ad annacquare l’impostazione tedesca rivela subalternità.
Per esempio, la Germania ignora da molti anni la regola del tetto al surplus commerciale. La Germania può permetterselo. L’importanza di questa regola è stata peraltro ribadita da un recente studio del capo economista dell’IMF, Olivier Blanchard (NBER WP 21426): il suo rispetto avrebbe “a large and positive impact on periphery GDP”. In questo caso dunque la regola non è abbastanza rigida; inoltre – trattando in modo asimmetrico surplus e deficit – è una regola distorta a favore degli attuali interessi tedeschi; infine – poiché non tiene conto della situazione ciclica europea – è una regola mal fatta. La soluzione è dunque una regola più rigida, normalmente simmetrica salvo in particolari condizioni cicliche.
Un secondo esempio è la chiusura sine die imposta a fine giugno alle banche greche, al culmine della trattativa sul debito pubblico greco, da una BCE controllata dai paesi creditori dello Stato greco. La regola violata è quella che impone alla BCE di fornire liquidità alle banche sotto attacco speculativo (ritiro dei depositi) a condizione che siano – al netto dell’attacco speculativo – solvibili. Non sono contemplate eccezioni per la Grecia. Ma è una regola generica: di fatto, lascia al Consiglio direttivo della BCE il compito di autorizzare l’emissione di liquidità. Non essendo abbastanza rigida, la maggioranza dei paesi dell’eurogruppo (guidata dalla Germania) ha potuto forzarne l’interpretazione, piegarla ai propri interessi, chiudere le banche greche a prescindere dalla solvibilità, saltando le procedure previste, e senza spiegazioni.
Un terzo esempio è quello della lowflation. La regola che la BCE si è data prevede l’inflazione al 2%, un target ormai considerato troppo basso da una vasta letteratura. In ogni caso, nel 2013 e nel 2014 la BCE non è intervenuta per contrastare l’incipiente deflazione e l’elevata disoccupazione, come era suo dovere: su pressione di alcuni paesi ha rinviato fino al 2015 il Quantitative Easing. Quel che manca, spesso, non sono le regole quanto piuttosto la loro onesta applicazione. E si potrebbe continuare.
Per tornare all’argomentazione di Romano Prodi, si invoca maggiore “democrazia” in Europa, cioè “istituzioni sovranazionali che votano a maggioranza e sono controllate dal parlamento europeo.” Ma tale richiesta non è osteggiata dalla Germania! Qui il fronte riformista cade in un’ovvia confusione. Il termine ‘democrazia’ viene oggi comunemente riferito ai regimi cresciuti negli ultimi 250 anni in Occidente, tecnicamente noti come democrazie liberali o costituzionali. Essi nacquero in contrapposizione anche al giacobinismo, fondato sulla dittatura della maggioranza di turno. Il che significa che non esiste democrazia in senso moderno senza che vi siano diritti delle minoranze e dei singoli, precisi e “rigidi”, superiori ai diritti della maggioranza; il cui rispetto sia garantito da adeguati contropoteri. L’Italia è democratica perché la maggioranza non può espropriare gli avversari politici, chiudere le loro banche, ecc. Così in Europa: forse che la volontà popolare in 17 paesi su 18 vale meno di quella dei greci (manifestatasi nel referendum del 5/7/15)? No! Il punto è un altro: non si usa la banca centrale per favorire gli interessi finanziari di una maggioranza, per quanto ampia, contro quelli di una minoranza, per quanto piccola (la Grecia). Perciò istituzioni controllate dal parlamento europeo, per quanto auspicabili, non garantirebbero né un cambiamento di rotta né “un’Europa democratica”.
Il dibattito Rules versus Discretion è di nuovo attuale in Europa; ma sarebbe errato equiparare le regole all’autoritarismo o al predominio tedesco. Regole e discrezionalità devono trovare ciascuna un proprio ambito: anche la discrezionalità ha i suoi vantaggi, meglio adattandosi alle mutevoli e imprevedibili circostanze della vita. Già nel 370 a.C. il retore Isocrate osservava che l’eccesso di leggi è sintomo di decadenza. La discrezionalità politica andrebbe però rivendicata nella microeconomia: su flessibilità e garanzie nel mercato del lavoro, privatizzazioni, liberalizzazioni, dimensione e il ruolo dello Stato, riforme della P.A., della giustizia, ecc. La Germania vorrebbe attribuire alle riforme strutturali il compito di ristabilire gli equilibri competitivi infra-europei, grazie ad aumenti di produttività nei paesi in deficit commerciale. Da qui la proposta di sottoporre a regole europee le politiche microeconomiche, sottraendole alla discrezionalità politica. Ma nessun meccanismo economico garantisce guadagni di produttività più rapidi nei paesi in deficit che nei paesi in surplus: ne consegue che le politiche microeconomiche non sono uno strumento adatto a promuovere l’equilibrio competitivo. Si tratta dunque di un argomento pretestuoso che mira a un’impossibile Europa germanizzata e armonizzata. Molto più realistica è l’idea di Jean Monnet e dei padri fondatori di basare l’Europa su due principi fondamentali: libertà e diversità.
L’Europa dei popoli ‘diversi e liberi’ ha infine bisogno di checks and balances, anche nell’economia. Non generici, ma disegnati a tutela di precisi diritti: degli individui, delle comunità, delle associazioni, delle nazioni. Ma è difficile disegnare checks and balances efficaci se prima non si chiariscono i diritti da tutelare. Ad esempio, la BCE gode di un potere esorbitante e non equilibrato da nessun altro contropotere. Nemmeno dal parlamento: una situazione unica al mondo, che non ha niente di democratico. Perciò fino al 2014 la BCE ha potuto arbitrariamente ridefinire il proprio mandato come “unicamente” votato alla “stabilità dei prezzi”, in flagrante contrasto con il Trattato dell’Unione Europea.
Alla luce dell’esperienza degli ultimi sette anni, una seria proposta organica di riforma della governance dell’eurozona dovrebbe certamente includere:
(1) Equilibrio dei conti con l’esterno – Si deve supplire all’assenza dei tassi di cambio con l’obbligo cogente per i paesi membri di ridurre gli attivi/passivi commerciali eccessivi. Sorveglianza per bloccare eventuali gravi divergenze dell’inflazione dal target BCE.
(2) Stabilità finanziaria – Obbligo per la BCE di fare da prestatore di ultima istanza della zona euro, anche con interventi sul mercato primario dei titoli pubblici (con impegni fideiussori). OMT anticicliche e con obiettivi drastici e pubblici di riduzione degli spread. Assicurazione europea dei depositi bancari. Meccanismi per la ristrutturazione ordinata dei debiti eccessivi di istituti finanziari e stati sovrani. E d’altra parte, al posto della cosiddetta “disciplina del mercato”: una più efficace regolamentazione (anticiclica) sia dei saldi dei bilanci pubblici, sia del settore finanziario privato.
(3) Equilibrio interno e piena occupazione – Doppio mandato alla BCE. Alzare l’obiettivo d’inflazione al 3%. Rivedere in senso anticiclico il Fiscal Compact. Riformare il metodo di calcolo di output gap e deficit strutturali. Rafforzare il coordinamento delle politiche di bilancio dei paesi membri in funzione anticiclica. Introdurre un’assicurazione europea contro la disoccupazione.
(4) Checks and balances – Oltre alle regole, occorrono meccanismi istituzionali in grado di imporne il rispetto: in primis, un reale potere di controllo e supervisione del Parlamento europeo sulla BCE.
In conclusione, l’eurozona ha bisogno di regole macroeconomiche nuove e intelligenti di rango e forza quasi costituzionali, tali da non poter essere ignorate dai paesi più potenti. Ma il cambiamento di filosofia necessario a produrre queste nuove regole equivale a una rivoluzione copernicana. Ciò rende un negoziato con la Germania difficilissimo, anche perché le radici neo-liberali dei Trattati vigenti hanno una fortissima inerzia. Perciò, oltre a limiti culturali, il fronte progressista è afflitto da un grave limite politico: il timore di tensioni e rotture con la Germania. In nome di un europeismo conciliante ma poco lungimirante, si preferisce prolungare la stagnazione economica, e si cade nella subalternità culturale. Solo l’avvio di un confronto informato, aperto e molto franco fra i governi potrà sciogliere l’impasse.
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